ANALYSE: Ungarns præsident Orbán kunne have nedlagt veto på EU-Rådsmødet torsdag mod en 50 mia. euro stor støttepakke til Ukraine, men gjorde det ikke. Mandag ratificerer det ungarske parlament formodentligt svensk medlemskab af Nato. Begge dele viser, at EU er ved at vokse sig moden i udenrigspolitikken.

Både i politiske markeringer og analyser er det en tilbagevendende konklusion, at EU’s svaghed som global aktør og international stormagt er vetoretten, som alle 27 medlemsstater besidder i EU’s udenrigspolitiske anliggender. EU er en økonomisk stormagt i den globale top-3 sammen med USA og Kina. Men i udenrigs- og sikkerhedspolitik en letvægter, der har ualmindeligt svært ved at komme fra mødebordet og vise geopolitisk handlekraft i sværvægtsklassen på den globale scene.

Det er imidlertid ikke en entydig sandhed, og det blev demonstreret før weekenden, hvor Ungarns præsident Viktor Orbán bøjede sig for EU26 (alle EU-medlemslande minus Ungarn), og nu ser Sveriges vej ind i Nato ud til at være banet. Også i Nato har medlemslandene vetoret mod nye medlemmer, og den har både Orbán og Tyrkiets præsident Recep Tayyip Erdogan længe brugt i spørgsmålet om Sveriges medlemskab til stor frustration blandt alliancens øvrige medlemmer.

Nu har Tyrkiet langt om længe godkendt Sveriges optagelse i den vestlige forsvarsalliance, og mandag ventes det ungarske parlament ved en ekstraordinær session at ratificere det svenske medlemskab – det har bl.a. USA’s udenrigsminister understreget, at han forventer.

Paradoksalt nok har forløbet vist, at vetoretten også kan være en styrke for EU såvel som Nato.

EU er stadig ung i udenrigspolitisk sammenhæng

EU – tidligere EF og endnu tidligere Kul & Stålunionen – er ikke født med udenrigspolitiske instrumenter. Det kom først til i meget beskeden grad med Amsterdam-traktaten i oktober 1997 og siden styrket markant rent institutionelt med Lissabon-traktaten i december 2007.

Den institutionelle ramme er naturligvis en forudsætning for udenrigs- og sikkerhedspolitisk slagkraft. Men når det gælder EU, skal fokus være på hvilken tradition, der opbygges – eller ikke opbygges indenfor hver enkelt udenrigspolitiks søjle.

Ukraine og Putin er i høj grad den fremkaldervæske, der har modnet EU udenrigspolitisk. Det begyndte med Ruslands annektering af Krim – som rettelig bør kaldes Ruslands første invasionsbølge mod nabolandet. Rusland har traktatmæssigt forpligtet sig til at sikre Ukraine territoriale integritet ved Budapest-konventionen i 1994, hvor Ukraine gav afkald på sine sovjetiske atomsprænghoveder og -missiler mod, at USA, Rusland og Storbritannien garanterede ikke at bruge militær magt eller økonomisk afpresning mod Ukraine – den samme garanti blev givet til Kasakhstan og Belarus.

Artiklen fortsætter under henvisningen …

Vladimir Putin har ikke noget alternativ til at fortsætte som Ruslands præsident

I Rusland blev den forpligtelse endegyldigt svigtet efter 20 år – i 2014. Og så begyndte EU’s politik med økonomiske sanktioner mod Rusland – en politik, der i udgangspunktet, så skrøbelig ud og ikke var levnet lang levetid pga. af veto-rettens indflydelse. Udviklingen har vist det modsatte.

Sammenholdet er styrket gennem sanktioner mod Rusland

De første EU-sanktioner kom, da Rusland i februar 2014 erklærede, at der ville blive afholdt folkeafstemning om Krims fremtidige tilhørsforhold – de indeholdt ikke økonomiske sanktioner, kun truslen herom. Det handlede om EU’s indre konfliktlinjer dengang og vetoretten.

De nordvest- og sydeuropæiske lande ønskede ikke at blokere for samhandel og investeringer med Rusland, men det gjorde de øst- og centraleuropæiske lande, de baltiske lande og Storbritannien – det var før Brexit. Når USA laver sanktioner mod Rusland, er det enten per præsidentielt dekret eller via Kongressen, altså ved lov – det betyder groft sagt, at disse vil overleve til på den anden side af næste istid. Ingen tøven, ingen forhandling.

Artiklen fortsætter under henvisningen …

Rejsen mod krigen i Ukraine begyndte for 10 år siden på Maidanpladsen i Kyiv

I EU vedtages sanktionerne for en periode, og så skal de genbekræftes ved et EU-Rådsmøde, hvor hvert enkelt land, igen, har vetoret. Derfor blev EU’s økonomiske sanktioner ikke spået en lang levetid. Et enkelt land kunne lægge politikken i graven med at stemme ”nej”.

Grækenland ville gerne handle med Rusland

De første økonomiske EU-sanktioner mod Rusland kom i juli 2014, hvorefter Rusland svarede igen med en fødevareembargo – slut med europæiske fødevareeksport til Rusland. Det kostede eksport og arbejdspladser i hele EU, også i Danmark, men særligt i Sydeuropa – og herfra kom den første udfordring og trussel om brug af vetoretten.

I 2015 kom socialisten, Alexis Tsipras, til som premierminister i Grækenland – og han ville gerne have fødevareeksporten til Rusland op at stå igen og lave aftaler med Gazprom om naturgas og transitledninger fra Rusland til Europa via Grækenland. Men først og fremmest følte man sig straffet af EU (læs: Berlin og Merkel) på finanspolitikken efter finanskrisen i 2008 – i 2015 var Grækenland et land i dyb økonomisk krise og med tårnhøj ungdomsarbejdsløshed.

Artiklen fortsætter under henvisningen …

Stoltenbergs forlængelse viser konturerne af Nato’s indre vulkanske konflikter

Tsipras truede med at bruge sin legitime vetoret og dermed koble EU’s finans- og Ruslandspolitik sammen. Det gjorde han længe, men blev gang på gang politisk sat og handlet på plads. Sidenhen har sanktionspolitikken mod Rusland haft en ualmindelig fast kurs trods interne skærmydsler, som er et karaktertræk ved EU-konstruktionen.

Blev Viktor Orbán tvunget på plads?

Spørgsmålet er så, om den Rusland-venlige Viktor Orbán blev tvunget på plads? Svaret er både ja og nej. Han var under massivt pres fra EU26 og for så vidt også fra USA. EU havde muskler at spille med. Man kunne fratage Ungarn stemmeret i EU-Rådet via den såkaldte artikel 7-procedure.

Artiklen fortsætter under henvisningen …

Natos største udfordring hedder i øjeblikket Recep Tayyip Erdogan

Orbáns knægtelse af retsstatsprincipper i Ungarn gør ikke blot, at milliarder af euro i EU-støtte gennem årene er blevet tilbageholdt, men også at der findes procedurer for at fratage landet stemmeret – her har han indtil ind til seneste parlamentsvalg i Polen været beskyttet af den daværende Lov & Orden-regering (PiS), der vil nedlægge, ja netop veto, mod en sådan procedure. Men efter regeringsskiftet i Polen er Ungarn uden beskyttelse på det punkt.

Ungarn kunne også fratages det EU-formandskab, som efter planen indledes 1. juli – lige efter Europaparlamentsvalget og formodentligt midt i processen med at sammensætte en ny EU-Kommission. Det kunne skabe et ledelsesvakuum, som Orbán kunne udfylde, hvilket EU26 kun vil frygte konsekvenserne af.

Vil fortsætte med at være besværlig

Er Viktor Orban så lagt ned med den seneste aftale om støtte til Ukraine og Sveriges medlemskab af Nato? Nej – han skal nok forsætte med at være besværlig.

Artiklen fortsætter under henvisningen …

Et topmøde præget af støtte til Ukraine sender flere signaler om et styrket Nato

Men veto-retten i EU – og Nato – er ikke entydigt lig med handlingslammelse. Er den ydre trussel større end de indre konfliktlinjer i EU, så er det en disciplinerende faktor, hvor man afstår fra sit veto, fordi den værdi fællesskabet giver, er et større gode. Over tid er det en selvforstærkende effekt, der i politisk praksis sender veto-retten ud.

Det er sagen, når det gælder Rusland og Putin, hvor Orbán godt vil have goderne – også fra Putin – men ikke russiske soldater i Budapest.

I mange andre tilfælde gør vetoretten, at EU ikke kan bokse i samme vægtklasse som USA, Kina og Indien. Omvendt viser de sidste 20 år, at EU har kapaciteten i sig til at vokse udenrigs- og sikkerhedspolitisk – det går ikke stærkt, men det fælles udenrigspolitiske fundament er kun blevet meget mere solidt i den tid.

OPDATERING: Politikere fra ministerpræsident Viktor Orbáns regeringsparti, Fidesz, og dets allierede i partiet KDNP dukkede ikke op til afstemningen. Dermed var parlamentet ikke beslutningsdygtigt, hvorfor Sverige stadig må vente på optagelsen i Nato.