DEBAT. Ikke alt var fryd og gammen “i gamle dage”, selvom stærke stemmer i forsvarsdebatten godt kan give det indtryk. Det er derfor også farligt at stirre sig blind på, at den eneste mulighed for at bringe Forsvaret tilbage på fode er strukturen fra før 2014, mener oberstløjtnant Flemming Bastrup, som her byder ind med alternative løsningsmodeller.

Efter sidste uges absurde teater omkring Forsvaret har det ikke skortet på kommentarer om Forsvarets dårligdomme og årsagerne til den begrædelige tilstand. Mange kommentarer – ikke mindst fra nuværende og forhenværende militært ansatte – konkluderer, at den eneste vej fremad er at gå tilbage til tilstanden før 2014, hvor forsvarschefen havde ansvaret for de fleste af de faglige områder, der i dag er splittet op og placeret i selvstændige styrelser under Forsvarsministeriet.

Spørgsmålet er dog, om det er den eneste, eller endda den bedste, vej frem? Jeg har ikke hørt repræsentanter for regeringspartierne udtrykke et ønske om at vende tilbage til “gamle dage”, og det er måske heller ikke så mærkeligt. For det første er den minister, Nicolai Wammen, der i 2014 implementerede styrelsesmodellen, i dag en af regeringens mest magtfulde ministre. Hvorfor skulle man fra regeringens side støtte en tilgang, der antyder at han dengang tog fejl?

Debatindlægget fortsætter under henvisningen …

Dobbeltmoralen er til at få øje på i debatten om helhedsansvar

For det andet er der ikke noget, der tyder på, at regering, forligspartier og folketingspolitikere generelt skulle have mindre lyst til at detailstyre på enkeltsager og specifikke forhold i Forsvaret. Se for eksempel reaktionerne på personalestyrelsens oplæg om bl.a bederum og tørklæder. Og vent og se, når der engang skal tales detaljer om geografisk placering af enheder, myndigheder og etablissementer i det voksende forsvar.

For det tredje var der dengang bred politisk opbakning til indførelse af styrelsesmodellen og tilsvarende ulyst til at overlade et helhedsansvar for hele forsvaret til én militær chef. Den ulyst virker til fortsat at være til stede – man kan fx bemærke Liberal Alliances forsvarsordfører, Carsten Bachs, meget tydelige budskaber om, at det er forligspartierne, der bestemmer – ikke Forsvaret.

Ikke alt var godt før omorganiseringen

Et andet forhold, der ikke berøres så ofte af de kommentatorer, der ønsker strukturen fra før 2014 tilbage, er, at alting heller ikke nødvendigvis var fryd og gammen dengang. Kan nogen huske Tårnfalken eller “Jægerbogssagen”?

Der var en årsag til, at mange politikere (og departementschefer) ønskede en anden struktur og ansvarsfordeling dengang. Vi militære bør også kigge indad og indrømme, at det, at chefen bærer uniform, ikke i sig selv er en garanti for, at alt i organisationen fungerer perfekt. Man bør også huske på, at de funktionelle områder, der i dag er placeret i styrelserne (eksempeivs materiel og personel) allerede længe før 2014 var udskilt fra Forsvarskommandoen og placeret i selvstændige tjenester.

Debatindlægget fortsætter under henvisningen …

Morten Bødskov kan ikke nå sine mål uden at give forsvarschefen helhedsansvar igen

Meget af den kritik, der i dag rettes mod styrelserne, blev allerede dengang rettet mod tjenesterne. Mange kan måske huske oberst Lars Møllers harceleren mod tjenesterne, der hverken kunne levere en ny mus til hans egen PC eller anstændige indkvarteringsforhold til Hærens soldater. Præ-2014 Forsvaret var ikke uden problemer, hverken internt eller i forhold til det politiske niveau, og der var dengang et klart politisk pres for at lave strukturen om.

Hvorom alting er, er det alligevel et faktum, at den nuværende organisation med de mange styrelser ikke fungerer perfekt (mange vil endda sige, at den slet ikke fungerer).

Har departementet evnet driftsopgaven?

Hovedproblemet er dog – i min optik – ikke, at det ikke er forsvarschefen, der styrer hele butikken. I stedet vil jeg opdele strukturens væsentligste problemer i tre dele:

For det første indebærer den nuværende struktur, at helhedsansvaret og mulighederne for at styre og koordinere de mange styrelsers virksomhed er løftet op i Forsvarsministeriets departement. Departementet er da også mangedoblet i medarbejderantal siden 2014. Det indebærer dog, at departementet, udover at udstikke de overordnede strategisk-politiske retningslinier for forsvarsområdet, nu også har ansvaret for at styre og koordinere den daglige drift af forsvar og styrelser. Det betyder kort fortalt, at hver eneste lille problem – for eksempel om der skal renoveres toiletter på kasernen i Holstebro eller i Slagelse – risikerer at skulle forbi departementet. Og alt, hvad der kommer forbi departementet, er i princippet også et anliggende – og potentielt ansvarspådragende – for ministeren. Det er en af årsagerne til, at Forsvarsministeriet er et ’tungt’ ministerium, der kræver en ekstraordinær arbejdsindsats af sin minister.

For det andet kan man – i sammenhæng med ovenstående – med rette stille spørgsmålstegn ved, om departementet har villet og evnet at løse denne omfattende driftsstyringsopgave. Som nævnt ville det i mange sammenhænge være bedst for ministeren, hvis det ikke var hans eget departement, der skulle behandle og løse ubekvemme problemer. I før-2014-strukturen kunne ministeren med rette – selv om hun selvfølgelig har det overordnede politiske ansvar – holde en armslængdes afstand og henvise til, at løsning af driftsproblemer mv. var forsvarschefens ansvar.

I dag kan departementet kun opretholde armslængdeafstand, hvis man pålægger underlagte styrelser selv at koordinere indbyrdes. Så det er der – måske – en tendens til at gøre? Det skaber dog en stor risiko for, at styrelserne hver især forfølger egne prioriteter, og at den samlede styring dermed går fløjten. Det kan fx være en del af baggrunden for Rigsrevisionens kritik af Forsvarsministeriets styring af implementeringen af Forsvarsforlig 2018-23.

Afgørende fejl at lade koncernstyringsdirektørpost stå tom

Efter 2014-omstruktureringen blev der til at varetage departementets styringsopgaver indsat en koncernstyringsdirektør i departementet. Det har i en lang periode været en militær chef (af lavere rang end forsvarschefen), hvilket potentielt må kunne virke uhensigtsmæssigt i forholdet mellem koncernstyringsdirektør og forsvarschef.

Senest har man indsat en civil direktør, hvilket også kan virke uhensigtsmæssigt i forhold til koncernstyringsdirektørens mulighed for at styre i forhold til militærfaglige behov. I en længere periode var stillingen ubesat, efter at man hjemsendte den daværende koncernstyringschef på baggrund af Rigsrevisionens kritik af forhold i Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse. I den koncernstyringsdirektørløse periode førte den såkaldte Elbit-sag til at departementschefen blev afsat – muligvis netop fordi der ikke var en koncernstyringsdirektør til at tage ansvaret for koordinationen mellem materiel- og indkøbsstyrelse, forsvarskommando og departement.

Debatindlægget fortsætter under henvisningen …

Politikerne på Christiansborg har fået præcis det forsvar, som de ønskede

Lars Findsen har selv senest påpeget, at organiseringen kræver, at koncernstyringsopgaven bliver løst (i departementet), og at det derfor har været en afgørende fejl at lade netop posten som koncernstyringsdirektør være ubesat. Siden den nuværende struktur blev indført i 2014 har tre departementschefer og en koncernstyringsdirektør måttet afgå i utide. Det er måske også et symptom på uhensigtsmæssigheder i den nuværende model.

For det tredje indebærer den nuværende struktur en radikal centralisering af beslutningskompetencer og ressourceallokering. På det enkelte tjenestested kan den stedlige chef ikke nødvendigvis selv afgøre, om der for eksempel skal allokeres ressourcer til reparation af tagrender eller til udskiftning af revnede vinduesruder. Sådanne beslutninger skal tages centralt ved Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse i Hjørring. Tilsvarende centralisering af beslutningskompetencerne gælder for personale, materiel, IT osv. Den lokale chef for et regiment, en wing eller en eskadre råder ikke selv over de ressourcer, hun eller han skal bruge for at løse sin opgave. Denne centralisering er selvfølgelig blevet indført for at begrænse forbruget og for at spare ressourcer. Det er en nedskæringsmodel, og derfor er den uegnet til Forsvarets fremadrettede opgaveløsning i en opbygnings- og oprustningstid.

Behov for opgør med overdreven centralisering

Samlet vil jeg på baggrund af ovenstående opgøre problemerne med den nuværende styrelsesstruktur således:

1) Ministeren og det strategisk-politiske niveau inddrages uhensigtsmæssigt i driftsproblemer, som rettelig burde løses længere nede i organisationen.

2) Den overordnede styring og koordination af hele forsvarsområdet – udvikling og især drift – er uhensigtsmæssigt forankret i et departement, der tydeligvis har vanskeligt ved at spænde over både den traditionelle hovedopgave, ministerbetjening, og den daglige styring af “koncernens” mange styrelser. Det medfører bl.a at ansvarsfordelingen mellem især departementet og Forsvarskommandoen er uklar.

3) Organisationen er centraliseret i en grad, der er målrettet besparelse og nedskæring, og dermed hæmmende for vækst og udvikling.

Hvad er løsningen så? Hvis vi starter nedefra, bør enhver løsningsmodel gøre noget ved den overdrevne centralisering. Hvis Forsvaret skal kunne styrkes og vækste i de næste ti år, er der behov for at værn, myndigheder og enheder “sættes fri”, så der gives mulighed for, at de lokale chefer kan få deres del af Forsvaret til at vækste og bidrage til den samlede styrkelse. Militære chefer er generelt gode til at nå målet, hvis de gives frie rammer og rådighed over de nødvendige ressourcer. Uanset hvordan ministerområdet er struktureret på departements- og styrelsesniveau, bør og kan det være muligt at opbygge en organisering, hvor fx en chef for en brigade, bataljon, wing eller eskadre gives rådighed over alle de ressourcer – økonomi, materiel, personel m.m. – hun skal bruge for at opstille sin enhed og kunne indsætte den til at løse sin opgave.

Den overordnede struktur, fx som nu i funktionelle styrelser, udelukker ikke, at man på underliggende niveauer decentraliserer rådigheden over de ressourcer, der skal bruges til opgaveløsning. Det er ikke alene styrelsesstrukturen, men især den nuværende centraliserede detailstyring af ressourcerne, der står i vejen for at kunne implementere det politiske ønske om at styrke og udbygge forsvaret.

Andre muligheder end den gamle model

Forholdet mellem departement og forsvarskommando (og øvrige styrelser) er vanskeligere at “reparere”, hvis man ikke blot kan gå tilbage til strukturen før 2014. Kan man forestille sig, at politikere og departement ønsker, at forsvarschefen igen skal have ansvaret for det hele – dvs. ikke alene de operative kapaciteter, men også økonomi, materiel, personel, ejendomme mv.? Jeg har svært ved at tolke politikernes signaler derhen – og jeg har måske endnu mere svært ved at se at embedsmændene i departementet skulle rådgive ministeren om at gå den vej.

Kan man i stedet forestille sig en mellemløsning, hvor forsvarschefen ikke får hele butikken i kommando, men alligevel får noget af sit tidligere ansvar tilbage – fx over de kernekapaciteter, der primært skal til for at opstille militære enheder, altså materiel (inkl. IT) og personel, mens departementet beholder den direkte ledelse af økonomistyringen og etablissementer mv? Jf. Lars Findsen var konceptet bag den nuværende styrelsesmodel netop, at Forsvaret skulle være vigtigere end de andre – støttende – styrelser. En sådan hybridløsning vil sikkert også være en model med sine ulemper.

Debatindlægget fortsætter under henvisningen …

Styrelsesmodellen var ikke løsningen

Eller kan man forestille sig en model, hvor forsvarschefen trækkes helt ind i departementet, så hun eller han nærmest overtager en udvidet koncernstyringsdirektør-rolle? Naturligvis støttet af en kompetent stab eller styringsafdeling i departementet. Så ville forsvarschefen i princippet kunne “styre det hele” (og have ansvaret, hvis noget går galt), men under tæt opsyn af departementschef og minister og forligskreds/folketing. Angiveligt var netop denne model et af de mulige alternativer til den model, der blev implementeret i 2014, og angiveligt havde flere forsvarschefer kæmpet imod implementering af en sådan model i en del år forud for 2014. Her ti år efter kan man naturligvis spørge sig selv, om ikke den ville have fungeret bedre end den styrelsesmodel, vi er underlagt i dag.

Hvis man skulle implementere en sådan model, hvor forsvarschefen styrer det hele fra departementet, hvad skulle der så ske funktionen som chef for “styrelsen” Forsvarskommandoen? Ja, afhængigt af om og hvordan, der eventuelt laves om på den resterende struktur, kunne hun vel nærmere betegnes som chef for “Forsvarets operative styrker”.

Der kan givet tænkes andre modeller. Det burde være klart for de fleste i og uden for Forsvaret, at den nuværende organisering er uhensigtsmæssig, og ikke egnet til den opbygning og oprustning, som regering og folketing ønsker. Efter min opfattelse er det dog farligt at stirre sig blind på, at den eneste mulighed er at genskabe strukturen fra før 2014. Dels fordi den struktur også indebar sine problemer, og dels fordi det politiske niveau helt åbenlyst ikke ønsker blot at rulle strukturen tilbage til dengang. Også på dette område bør der i stedet tænkes nye tanker og udvikles nye modeller. Og der er behov for kvalificeret fagmilitært input også til den proces.

Billedtekst (bærende billede): En kampvogn under øvelsen Brave Lion i Oksbøl i september 2023. Arkivfoto: Mads Rolf Ahrenskjær/Forsvaret