DEBAT: Hovedproblemet med Forsvarskommandoens militærfaglige anbefaling til det kommende forsvarsforlig er ikke dens facit, men at processen har været forceret, hemmelig og kendetegnet ved begrænset inddragelse af værnene, fordi man var bange for, at resultatet ville blive lækket. En mere åben tilgang vil have store fordele over den nuværende.
Jeg har brugt over 10 år på at undervise danske officerer i militær strategi på Forsvarsakademiet. Pointen med undervisningen er at skære ud i pap, at enhver beslutning om Forsvarets indretning, størrelse og anvendelse bygger på strategi, uanset om beslutningstagerne er bevidste herom eller ej. Vi lærer officererne, at strategi med fordel kan forstås og analyseres med udgangspunkt i en model, der består af antagelser, mål, metoder, midler og risici, at god strategi skaber balance mellem disse komponenter og bygger på en valideret teori om succes.
Antagelser er ting, man tager for givet og ikke stiller spørgsmålstegn ved. Fx at Rusland ikke udgør en direkte militær trussel mod Danmark og NATO. Man er nødt til at antage ting for at låse grundlaget for sin styrkeproduktion og militære planlægning. Dansk forsvars- og sikkerhedspolitik har siden 1992 bygget på antagelsen om, at russerne ikke udgør en direkte militær trussel mod dansk territorium. Den gælder stadig og bygger på de trusselsvurderinger, som Forsvarets Efterretningstjeneste foretager løbende.
Denne antagelse gør det logisk og rationelt ikke at skynde sig med at gøre 1. Brigade kampklar. Hvis russerne ikke angriber, hvorfor så bruge penge på brigaden her og nu? Hvis russerne kommer, ja så har vi problemer, fordi antagelsen var forkert. Eksemplet viser, hvor stor en rolle antagelser spiller i Forsvarets indretning og dimensionering. Man kan antage sig ud af alle de problemer og trusler, som man ikke kan løse eller ønsker at betale for at håndtere.
Man kan også lave antagelser, som favoriserer bestemte kapaciteter, man ønsker at anskaffe – F-35 kampfly eller en tung hærbrigade. Antagelser er altså dimensionerende for strategiens øvrige elementer – mål, metoder, midler og risici. Derfor er det kampafgørende, at de gøres eksplicitte i enhver analyse eller militærfaglig rådgivning.
En god strategi når det ønskede mål
En strategis mål er det, man gerne vil opnå – eksempelvis at fastholde lavspænding i rigsfællesskabets del af Arktis eller afskrække et russisk angreb på Baltikum. Mål handler om at skabe en ønsket tilstand ude i fremtiden. Metoder og midler bruger man til at nå målet, den ønskede tilstand. Midlerne er de ressourcer – penge, personel og materiel man anvender for at nå målet, og metoderne henviser til måderne midlerne anvendes på. I forhold til Rusland er Natos og Danmarks mål at undgå et russisk angreb på alliancen. Alliancens primære metode til at nå målet er militær afskrækkelse, og enhanced Forward Presence styrken (eFP) i Polen og Baltikum er et af de centrale midler, som Nato har indsat for at nå målet. Hæren har som bekendt bidraget til eFP siden 2017, og den danske hær skal også bidrage til afskrækkelsen af Rusland i Letland fremover.
En god strategi når det ønskede mål rettidigt uden at bruge flere ressourcer end nødvendigt og uden at løbe unødige risici. En god strategi er kendetegnet ved rimelige antagelser og balance mellem mål, metoder og midler. Ubalance øger risikoen for at målet ikke nås, og at omkostninger og risici ved at indsætte midlerne bliver større end nødvendigt. En god strategi bindes i reglen sammen af en klar teori om succes.
En teori om succes er en påstand om en kausal sammenhæng bestående af et HVIS-SÅ-FORDI argument: HVIS vi anvender en bestemt kombination af metoder og midler, SÅ når vi med størst sandsynlighed vores mål med acceptabel risiko, FORDI … Det er holdbarheden af/troen på FORDI argumentet, der afgør hvilken teori om succes og metode-middel kombination man vælger. Hvis FORDI-argumentet ikke kan underbygges teoretisk og empirisk med eksempler fra lignende historiske situationer er sandsynligheden for succes ringe.
Svært at gennemskue strategiske overvejelser
Det er lettest at vurdere kvaliteten af en given strategi, hvis man kender alle dens komponenter og den bagvedliggende teori om succes. Hvis antagelserne ikke er kendte og målet uklart, er det svært at vurdere, om metoderne er de bedste og midlerne tilstrækkelige. Det illustreres meget klart i den debat, som Forsvarskommandoens lækkede militære anbefaling til Forsvarsforliget 2024-2033 har givet anledning til. Der er stillet spørgsmålstegn ved anbefalinger om køb af flere F-35, nye P-8 fly til ubådsbekæmpelse og fravalg af flere kampvogne og infanterikampkøretøjer til 1. Brigade. Derudover har der også været stor utilfredshed i Søværnet med anbefalingen om at bygge patruljeskibe til brug i Østersøen, før man bygger nye inspektionsskibe til Arktis.
Meget af denne diskussion og utilfredshed hænger sammen med, at det er svært at gennemskue, hvilke strategiske overvejelser, der ligger til grund for udspillet. Hvilket antagelser bygger det på, hvad er teorien om succes bag den anbefalede kombination af metoder og midler, og hvilke alternativer er blevet overvejet, men forkastet? De anbefalede kapaciteter viser facit på regnestykket, men man kan ikke se de mellemregninger, der gjorde dette facit logisk.
Nogle af dem kan man slutte sig logisk frem til, som jeg gør nedenfor. Men man må gætte temmelig meget, og der er nogle gange kort fra gæt til konspiration.
Nedenstående tabel identificerer de centrale mål, metoder og midler jeg finder i Forsvarskommandoens fagmilitære anbefaling, der er relateret til Forsvarets militære opgaveløsning. Jeg har udeladt de dele, der handler om grøn omstilling, industripolitik mv., som ikke direkte vedrører Forsvarets kerneopgaver. Ud fra disse mål, metoder og midler har jeg logisk udledt de antagelser og den teori om succes, der må gælde, hvis strategien skal hænge sammen.
Tabel: Strategiske overvejelser i militærfaglig anbefaling
Strategi
* Forsvarskommandoens fagmilitære anbefaling til Forsvarsforlig 2024-2033
Mål:
* Kerneland i NATO med høj anseelse i Bruxelles og USA
* Lavspænding i Arktis
* Bedre NATO afskrækkelse af Rusland
* Toneangivende i Norden og i Arktis
Metoder:
* Forbedret overvågning i Rigsfællesskabets del af Arktis
* Bidrag til NATOs fremskudte forsvar i Baltikum og Norden
* Hurtigere reaktion i hele konkurrence-krig spektret i nord, øst og syd
* Større opfyldelse af udvalgte NATO styrkemål
* Beskyttelse af kritisk infrastruktur og militære mål i Rigsfællesskabet
Midler:
* Voksende forsvarsbudget, som når 2% af BNP i 2030
* Flere F-35 kampfly
* P-8 maritime patruljefly
* Flere maritime helikoptere
* 6 nye patruljeskibe til Østersøen
* Specialinfanteri til brigaden
* Luftværn
* Styrket efterretnings- og indhentningskapacitet
* Mere personel over en bred kam
* Større lagerbeholdninger af alt fra ammunition til reservedele
Antagelser (logisk udledt):
* Verden er mere kompleks og uforudsigelig end nogensinde, men
* Russerne angriber ikke Danmark og NATO
* NATO består
* USA forbliver i Europa
* ingen brændende platform, vi kan godt opruste langsomt – først 2% i 2030
Teori om succes (logisk udledt)
* HVIS Forsvaret opfylder udvalgte NATO styrkemål i højere grad, bidrager til kontinuerligt til NATO afskrækkelsen i Baltikum/Norden og øger overvågning og kapacitet til ubådsbekæmpelse i Rigsfællesskabets del af Arktis og bidrager til stabilisering i syd, når behovet opstår og strategiske allierede ringer, SÅ vil Danmark opnå høj anseelse i NATO/USA og bevare sin sikkerhedsgaranti, FORDI vores allierede vil opfatte Danmark som en troværdig allieret, der løfter sin del af de fælles byrder.
Mange alternativer til P8 Poseidon
Som det fremgår af tabellen, er den militære anbefaling på det overordnede plan rationel og logisk, når man identificerer komponenterne og udleder antagelser og den underliggende teori om succes, der begrunder valget af metoder og midler. Men djævlen befinder sig som bekendt i detaljen, og det er umuligt for personer, som ikke deltog i ”Kastelproces” 1 og 2, hvor anbefalingen blev udarbejdet, at gennemskue, hvorfor og hvordan man nåede frem til lige netop denne kombination af mål, metoder og midler.
Lad os tage et eksempel. Hvis man ønsker at øge overvågning i Arktis kan det jo gøres med andet end P-8 maritime patruljefly. Det er et fly, der er dyrt at anskaffe og flyve, og som har en stor besætning på typisk 9 mand. Det vil altså kræve betydeligt mere personel at drive en P-8 flåde end de nuværende Challenger fly. Til gengæld kan P-8 patruljefly finde og bekæmpe ubåde og andre mål og åbner en ny vifte af operative muligheder for Forsvaret. P-8 bliver produceret i USA og gør amerikanerne glade, præcis som det også er tilfældet med indkøb af flere F-35. Det er også det samme fly, som Storbritannien, Norge og USA bruger til at patruljere området mellem Grønland, Island, og Storbritannien (det såkaldte GIUK-gab). Det giver plug-and-play gevinst.
På minussiden er GIUK-gabet langt fra så vigtigt, som det var under Den Kolde Krig. Rusland har ikke længere samme kapacitet til at sende krigsskibe og ubåde gennem GIUK ud i Atlanten, og der er ikke længere behov for at sejle store forsyninger af tropper og materiel fra USA til Europa. Fremover skal europæerne selv håndtere Rusland med begrænset amerikansk hjælp, så USA kan koncentrere sig om Kina. Hertil kommer, at USA, Storbritannien og Norge allerede har så mange P-8 fly i området, at det er svært at se, at Danmark her kan gøre nogen synlig forskel.
Man kan også spørge, hvorfor Danmark skal til at bekæmpe ubåde i GIUK? Det gjorde vi ikke under Den Kolde Krig, så hvorfor skal vi gøre det i dag, hvor truslen fra Rusland er langt mindre? Hvis man gerne vil fastholde Rigsfællesskabets del af Arktis som lavspændingsområde ville det også være kontraproduktivt at øge antallet af danske kapaciteter, der kan skyde. Arktisk kapacitetspakke fra 2021 var kendetegnet ved, at den kunne se og høre, men ikke skyde. Ved at indsætte nye kapaciteter, der kan skyde (P-8 kan affyre langtrækkende krydsermissiler) øger man sandsynligheden for at Rusland svarer igen med samme mønt. P-8 øger altså risikoen for at udløse et våbenkapløb, der øger spændingen i Rigsfællesskabets del af Arktis fremfor at fastholde den på sit nuværende niveau. Derfor hænger P-8 ikke logisk sammen med målet om lavspænding i Rigsfællesskabets del af Arktis.
Hvorfor ignorerer Danmark Natos kritik?
Det rejser spørgsmålet, om Danmark ikke burde fokusere på overvågningskapaciteter, som vores allierede ikke har? Så kunne Danmark supplere i stedet for at duplikere, vælge noget, som krævede mindre personel, var billigere at drive, og som havde større værdi for civilsamfundet i Grønland og Færøerne. Spørgsmålet er også, om USA ikke hellere vil have noget, der holder permanent øje med den korteste luftvej mellem Pituffik (Thule) radaren og den russiske Nagurskoje-base i Franz Josef Land?
Ovenstående eksempel er ikke ment som en kritik af P-8 anbefalingen. Formålet er at illustrere, at man også kunne have valgt en anden kapacitet, hvis det primære formål er at forbedre overvågningen i den arktiske del af Rigsfællesskabet. Deltagerne i Kastelprocesserne har utvivlsomt overvejet andre kapaciteter, men det er umuligt at vide hvilke, og hvorfor valget i sidste ende faldt på P-8.
På tilsvarende vis kan man spørge, hvorfor man har valgt at ignorere Nato kritikken af den manglende robusthed i specialoperationsstyrkernes hovedkvarter og støtteenheder? Det ville være et styrkemål, der kunne lukkes med små investeringer. Specialoperationsstyrker har den fordel, at de er små og lette at indsætte med kort varsel, der hvor USA og Nato måtte ønske det. De var klar til indsættelse i Irak i 2003, men blev fravalgt af regeringen i sidste øjeblik, røg afsted til Afghanistan i 2001 og spillede en nøglerolle i den vellykkede evakuering fra Kabul i 2021. Norge indsatte specialoperationsstyrker i Afghanistan i stedet for hærenheder og høstede stor anerkendelse i USA, selvom det norske styrkebidrag var betydeligt mindre end det danske og risikoprofilen meget lavere. Norge mistede 10 soldater i Afghanistan mod Danmarks 43.
Hovedproblemet er processen og ikke facit
Hovedproblemet med den militære anbefaling er ikke dens facit, men at processen, som beskrevet af Jacob Barfoed, har været forceret, hemmelig og kendetegnet ved begrænset inddragelse af værnene, fordi man var bange for, at resultatet ville blive lækket. Det blev det selvfølgelig alligevel, hvorfor hemmeligholdelsen var kontraproduktiv. Hvis processen i stedet havde været kendetegnet ved åbenhed, inddragelse af værnene, relevante myndigheder og styrelser, forsvarsindustrien, forskningsinstitutioner (eksempelvis Center for Militære Studier, Center for War Studies og Institut for Militær Analyse), NGOer (eksempelvis Folk og Sikkerhed og Atlantsammenslutningen) og offentlige arrangementer, og diskussion af forskellige scenarier og muligheder, kunne en stor del af den nuværende diskussion være undgået. Det var denne metode, som Regeringens Sikkerhedspolitiske Analysegruppe anført af ambassadør Michael Zilmer-Johns valgte ved udarbejdelsen af rapporten Dansk sikkerhed og forsvar frem mod 2035, der danner det strategiske fundament for udarbejdelsen af forsvarsforliget.
En åben proces ville ikke have forhindret uenigheder, værnsrivalisering og lobbyisme fra borgmestre og forsvarsindustri. Det er et vilkår i forsvarspolitikken. Men det ville utvivlsomt have givet anledning til større forståelse for de valgte prioriteringer, hvis de relevante aktører var blevet taget med på råd, og argumenterne (teorierne om succes) for de endelige valg var foldet ud.
En sådan debat kan sagtens føres på fornuftig vis uden at inddrage klassificeret materiale. Er man i tvivl, kan man med fordel kaste et blik på rapporten fra den norske forsvarskommission, der udkom maj 2023. Den giver en meget detaljeret beskrivelse af det norske forsvars tilstand og ikke mindst mangler. Enhver, der er bekendt med det danske forsvar, vil nikke genkendende til mange af disse mangler.
En mere åben tilgang vil have store fordele over den nuværende. Den vil bidrage til at skabe en større folkelig forståelse for Forsvaret og give politikerne et bedre grundlag for at træffe beslutninger om Forsvarets fremtidige indretning. Men den vil også skabe grundlag for en bedre fagmilitær debat internt i Forsvaret og større grad af ejerskab fra top til bund, fordi det ville blive klart, at der er gode argumenter for de valg, der træffes. Hvis ilden blev givet fri, ville det fremme selvstændig og kritisk tænkning, hvilket er en nødvendig forudsætning for at bane vejen for den ”mission-command” filosofi, som Forsvarets nye ledelsesgrundlag er baseret på.
Det er muligt, at en åben proces ville have resulteret i stort set samme militære anbefalinger, som Forsvarskommandoens, men det ville været klart for alle, hvorfor anbefalingen så ud, som den gjorde, fordi begrundelserne for alle valg og fravalg var synlige. Det ville give anbefalingerne større troværdighed og opbakning både internt i Forsvaret, i befolkningen og blandt politikerne.
Peter Viggo Jakobsen udtaler sig i dette debatindlæg som privatperson.
