BLOG: Regeringen har med ekstra 12,8 mia. kr. over de kommende seks år forsøgt at sælge forsvarsforliget fra januar som et ”substantielt løft”. Men forliget er ikke, hvad det påstår at være. En analyse viser, at Forsvaret reelt nedprioriteres i forligsperioden.
I 2014 vedtog Nato i lyset af Ruslands stadig mere militariserede udenrigspolitik, at alliancens lande skulle arbejde hen imod et forsvarsbudget på 2 pct. af BNP. Vores statsminister hed dengang Helle Thorning-Schmidt (S), og hun tilsluttede sig dermed, at Danmark burde nå de 2 pct. i 2024, hvilket hendes efterfølger i form af Lars Løkke Rasmussen (V) bekræftede på Nato-topmødet i Warszawa i 2016.
I januar 2018 fik Danmark et nyt, seksårigt forsvarsforlig, som forligspartierne kalder et “substantielt løft”, og Forsvarsministeriet fremhæver, at ”forsvarsbudgettet øges med 20 procent frem mod 2023”. Dette sker, fordi regeringen og forligspartierne anser Nato for en ”hjørnesten” i dansk sikkerhedspolitik og Danmark for at være en ”kerneallieret” i Nato.
I midten af juli 2018 var der atter Nato-topmøde. Modsat Danmark anser USA’s præsident Donald Trump Nato for at være den værste forretning for USA siden handelsaftalen NAFTA, som han forsøger at få bragt til ophør. Han kræver, at de europæiske lande, der målt i BNP-andel nu typisk investerer noget under halvdelen af, hvad USA gør (for Danmark knap en tredjedel), skal bruge betydeligt mere på forsvar. Man kunne så tro, at regeringen sammen med forligspartierne ville arbejde for at stabilisere og styrke Nato ved at lade Danmark betale mere til alliancen. Det er dog ikke tilfældet, hvilket statsministeren bekræftede på Nato-topmødet i Bruxelles.
Det “substantielle løft” er en elegant nedprioritering
Forligets ”substantielle løft” er en elegant solgt nedprioritering af Forsvaret. Skiller man forsvarsforliget ad, ser man, som det fremgår af grafikken og tallene nedenfor, at forliget nedprioriterer forsvaret frem til 2022.
Som det ses, nedprioriteres Forsvaret i perioden 2019-2021 i forhold til statens øvrige udgifter. Fra 2022 tænkes Forsvaret opprioriteret, så BNP-andelen i 2023 kommer tilbage til 2013-niveauet med 1,22 procent. Det er stadig ganske langt fra løftet om to procent. Det er dog korrekt, at budgettet i året 2023, hvor et større løft sker, vil være 20 procent større end i 2017 målt i årets kroner.
Reelt udgør stigningen i 2023 dog kun omkring syv procent målt som BNP-andel. Men pengene vil der blive hårdt brug for, idet betalingen for de nye F-35 kampfly forventes at begynde i 2023. Konkret betyder det, at Forsvaret blot får få hundrede millioner kroner mere årligt indtil 2022 og heller ikke efter 2023 vil opleve en økonomisk ændret situation.
Bemærk dog, at statistik og især prognoser som altid er et upræcist redskab. Analysen bygger på tal fra forligsteksterne og fra Forsvarsministeriets hjemmeside, der som mine fortolkninger kan være fejlbehæftede, foruden at vilkårene altid ændrer sig. Men hovedkonklusionen er klar: Forsvarsbudgettet stiger ganske vist en lille smule fra 2018 til 2022 målt i kroner, men det falder eller står stille målt som BNP-andel indtil 2023, hvor det kun får et yderst beskedent løft.
Voksende andel af forliget går til ikke-militære opgaver
Tilmed ser det ud til, at en ikke ubetydelig andel af de nye penge, som Forsvaret gives indtil 2022, skal gå til ikke-militære opgaver såsom politi- og grænsevagt samt civil cybersikkerhed. Disse opgaver, der gives til Forsvaret i bedste mening og får budgettet til at se større ud, skader dog dets evne til at skabe militær kapacitet. Specielt fordi militære enheder ikke kan øves og uddannes effektivt, imens soldaterne udfører civile opgaver. Skønnene over budgettet, BNP-andelen og de civile opgaver fremgår af tabellen herunder.
|
Budget |
Nye penge |
Civile opgaver |
BNP-andel |
|
| 2017 | 21,1 mia. kr. | – | 0,1 mia. kr. | 1,14 |
| 2018 | 21,6 mia. kr. | 0,8 mia. kr. | 0,2 mia. kr. | 1,14 |
| 2019 | 21,3 mia. kr. | 0,8 mia. kr. | 0,4 mia. kr. | 1,11 |
| 2020 | 22,0 mia. kr. | 1,7 mia. kr. | 0,4 mia. kr. | 1,13 |
| 2021 | 22,1 mia. kr. | 1,9 mia. kr. | 0,4 mia. kr. | 1,12 |
| 2022 | 23,0 mia. kr. | 2,8 mia. kr. | 0,4 mia. kr. | 1,15 |
| 2023 | 25,6 mia. kr. | 4,8 mia. kr. | 0,5 mia. kr. | 1,22 |
Det står klart, at de danske statsministres tilsagn til vores allierede om at bruge 2 pct. af BNP på forsvar ikke bakkes op af handling. Her bør man ikke være purist. Politik handler ikke om nøje at holde, hvad man lover, for den slags er embedsværkets opgave. Politik er at afbøje interesser og ord, så umulige ender så vidt muligt kan mødes.
Den danske befolknings flertal vil ikke betale det fulde bidrag til Nato, og det er et givet vilkår – i alt fald så længe politikerne ikke højt og vedholdende argumenterer for noget andet. Heldigvis har USA indtil videre accepteret, at Danmark er påholdende med pengene, i alt fald så længe vi er positive og nyttige på andre væsentlige områder.
Det substantielle løftebrud ligger i den insisterede måde, hvorpå nedprioriteringen af Forsvaret fortsat sælges. Ingen forventer perfekt præcision i politisk kommunikation, men det modsatte er heller ikke hensigtsmæssigt.
Tusind tak for de nyttige og tankevækkende kommentarer. Herunder supplerende betragtninger til de særligt interesserede:
@ Jørgen Kauling: Forliget tager højde for, at pris- og lønniveauet stiger ved at forsvarsbudgettet løbende “PL-reguleres”. På den måde stiger budgettet faktisk. Efter mine beregninger reelt et plus på ca. 7 % i 2023 i forhold til 2017-18, med det største løft i 2022 og især 23. (Stigningen i årets priser er de 20 % ministeriet fremhæver). Forsvaret får dermed faktisk flere penge til militære opgaver især i 2023, men indtil da stort set uændret og i alt fald ikke et “substantielt løft”.
@ Jakob Henius: Forsvaret kan nemt bruge 20 mia. mere årligt, men kun hvis formålet er at genopbygge en konventionel kapacitet. Fly, artilleri, panserværn, luftværn, ubåde og mindre skibe samt ammunition mv. mangler, og logistik og føringsstøtte er papirtynde. Mente man at det var vigtigt, kunne pengene bruges forsvarligt ret hurtigt. Mener man derimod, at der ikke er brug for konventionel militær kapacitet, har du helt ret, for så er der rigeligt med penge nu.
@ Poul Præstegaard: Ad 1) Enig i at kampfly er en (bredt anvendelig) militær kapacitet, der skal på forsvarsbudgettet. Problemet er, at flyene er tænkt finansieret ved interne besparelser (kaldet “omprioriteringer”). Kapaciteten kommer til at koste minimum 2 mia. om året, omkring en fordobling fra F-16, og det sætter forsvarets øvrige kapaciteter under pres. Rigsrevisionens kritik af ministeriets forhåbningsfulde beregninger her: http://www.rigsrevisionen.dk/media/2104677/sr0217.pdf Set i det lys kommer de ekstra penge i 2023 blot til at kompensere for “omprioriteringerne” og forhindre beskæringer af de øvrige kapaciteter.
Ad 2) Korrekt at “statens udgifter” ikke er (direkte) relateret til BNP. Jeg skriver ikke til faguddannede økonomer, og tillod mig denne mangel på fagsproglig præcision. Håber dog, at vi er enige om, at forsvarsudgifterne udgør en konstant, måske endda svagt faldende andel af såvel det forventelige offentlige forbrug som af de offentlige udgifter indtil ca. 2022 (under antagelse af at disse forbliver konstante eller fortsat stiger)?
Ad 3) Er “politi- og grænsevagt samt civil cybersikkerhed” en militær opgave, som ministeriet vistnok mener? Helt klart et lodret nej! Heller ikke nu hvor politikerne ser et behov for bevogtning af grænserne og andre steder. Selvfølgelig kan man definere hvadsomhelst som militære opgaver. Men det er substantielt ukorrekt. Forsvaret er uegnet til at levere støtte til politiet, idet dette voldsomt underminerer forsvarets evne til at opstille militær kapacitet (som NATO efterspørger – det er ikke kun penge Alliancen ønsker). Derfor er jeg er fuldstændig enig med forligsteksten, der udtrykkeligt skriver adskillige steder, at forsvarets støtte til politiet er lige netop støtte til politiet, og ikke en militær opgave.
Jeg er uenig i, at forsvaret i 2023 “vil stå langt stærkere end i dag”. Nettostigningen er forventligt blot omkring 7 procent, og ud over det optimistisk “omprioriterings-“finansierede kampflykøb, er militært destruktive ikke-militære opgaver blevet sat på forsvarsbudgettet. Forsvaret er derfor måske en smule bedre stillet i 2023, måske en smule ringere. Et “substantiel løft” er der ikke tale om, jo mindre ordet “substantielt” omdefineres radikalt.
Jeg værdsætter de kritiske kommentarer, der tvinger mig til at tænke uden for mit eget lille ‘safe space’, og håber fortsat at få et hint når jeg forklarer mig dårligt eller tager lodret fejl.
mh Jeppe
PS! Et par links om økonomien bag forliget:
Forligsteksten – bemærk bilag 1: http://www.fmn.dk/temaer/forsvarsforlig/Documents/Forsvarsforlig-2018-2023.pdf
Om NATO- og nationale mål: : http://www.fmn.dk/videnom/Documents/forsvarsministeriets-oekonomi-2018.pdf
Finanslovens kap. 12: http://www.fm.dk/~/media/publikationer/imported/2018/afl18/fl18a12.ashx?la=da
Mere om forlig og økonomi: http://www.fmn.dk/temaer/forsvarsforlig/Pages/forsvarsforlig.aspx
Jeppe,
Tak for feedback (til alle der har reageret på din artikel).
I dit svar er der en tone af at “omprioriteringer” (=besparelser) er et onde. Det synes jeg ikke – så længe de ikke går ud over kapaciteter! Det er mit håb. at alle offentlige institutioner over tid kan løfte flere opgaver (i FSV: kapaciteter) med færre ressourcer. Så isoleret set synes jeg ikke at det er et problem.
Tal er jo noget sjovt noget. Og de kan vendes på mange måder. Det jeg hæfter mig ved er alle de nye kapaciteter der tilføres FSV i det nye forlig. Flere kampvogne, mere artilleri, luftværn, panserværn, føringsstøtte, en infanteri battaljon, en deployerbar brigade, områdemissiler, asw kapaciteter, F35 etc etc. Det synes jeg gør, at FSV står langt stærkere i 2023 end i dag? Og det jeg ikke kan få til at gå op er, at alt dette tilsyneladende kommer til at ske – på trods af, at du skriver, at der ikke reelt tilføres substantielle midler. Magi? Eller måske er tal bare noget svært noget at diskutere.
I øvrigt synes jeg at diskussionen om “substantielt løft” er ligegyldig nu. Det var en frase Forsvarsministeren anvendte til at få italesat behovet for at få ændret mange års konstante nedskæringer til det modsatte. Det lykkedes. Well done. Personligt synes jeg som sagt at behovet er større end det midlerne giver mulighed for. Men jeg glæder mig over trenden (som du ikke synes er der), og jeg glæder mig over at vi i 2023 står stærkere på kapacitetssiden og med et budget i 2023 som er væsentligt højere end i dag – hvilket kun kan være godt for det forlig der skal forhandles på plads for perioden derefter.
Point taken omkring de “civile” opgaver. Vi skal bare huske, at når man sammenligner forsvarsbudgetter med andre lande har de mange udgifter med som vi ikke traditionelt betragter som forsvarsudgifter.
mvh
poul
Enig — “omprioriteringer” er rigtig fornuftig omlægning, hvis målet med dem er at flytte midler over hvor de giver mere kapacitet. Prisen på kampflykapaciteten mindst fordobles fra F-16 til F-35 æraen, og langt langt mere hvis F-35 skal have våben og logistik til krigsbrugbart niveau. Fint hvis det er et velovervejet valg. Betænkeligt hvis det – som Rigsrevisionen påpeger – sker uden transparens og måske uden erkendelse.
Civile opgaver – igen enig: Mange NATO-lande har i årevis lagt civile (politi)opgaver i forsvarsbudgettet, og det kan til en vis grad fedtes ind under NATO-definitionen. Men sagens kerne er, at det ikke skaber, men ødelægger militær kapacitet. At DK i stigende grad bruger forsvarsbudgettet til civile opgaver, er dermed nok ‘lovligt’. Men er det hensigtsmæssigt? Vi bilder os selv og andre ind at tingene er anderledes end de er, og undergraver forsvarsalliancen NATO.
Vi får noget moderne materiel i forligsperioden, men i en militær sammenhæng er antal og logistik og især uddannelse/øvelse langt vigtigere end hvor topmoderne materiellet er. Rammer forsvaret en god balance? Ja, hvis der aldrig bliver krig… Men er det et godt planlægningsgrundlag?
Kære Jeppe,
du må forklare mig, hvordan Forsvaret skal kunne rekruttere – og fastholde – personeldelen af “konventionel kapacitet” for yderligere 20 mia kroner årligt. (Den store mængde materiel – for ikke at tale om nye kaserner osv. – som alt dette vil kræve, kan vi drøfte en anden gang).
“Konventionel kapacitet” for ekstra 20 mia kr. må svare til mange tusinde ekstra soldater – foruden naturligvis de mange kadrer af rutinerede officerer og befalingsmænd, som skal føre, uddanne og administrere dem. Disse kadrer findes jo ikke i dag. Jeg forestiller mig selvfølgelig, at du vil have den lange værnepligt tilbage (ellers vil du i hvert fald slet ikke kunne skaffe de mange menige, dit forslag indebærer), men uanset vores værnepligtiges ubestridelige kvaliteter, skal de jo altså styres af nogen.
Jeg har tidligere påpeget, hvor mange ubesatte stillinger, der allerede nu er i Forsvaret. Og det vil kun blive værre som følge af højkonjunktur, støt stigende konkurrence fra det private erhvervsliv, lave fødselstal osv. osv.
Jeg kan derfor slet ikke se, hvordan du vil tilvejebringe de mange ekstra faste folk, som dit fordoblede forsvarsbudget vil kræve.
Du sætter fingeren på det forsvarets ømmeste og vigtigste punkt overhovedet, nemlig personelstrategien. Har forsvaret det personel, det har behov for? Mit bud på et svar kommer i de følgende blog-indlæg. Helt enig i at netop konjunkturer og fødselstal og ikke mindst nutidens sociale vilkår bør præge fremtidens personelstrategi.
Det lyder unægteligt som om, at du argumenterer med, “hvad kan det nytte”?
Peter,
det har vi jo for nylig drøftet i f.m. et andet indlæg. Mit svar er uændret: Hvad vi end vi gør, skal det netop nytte!
Og i den sammenhæng har du ret: Jeg finder det helt nytteløst at tro, at man i dagens Danmark kan rekruttere og fastholde en stærkt forøget mængde af fast personel, hvilket vil være et ubetinget krav, hvis man skal genindføre det koldkrigsforsvar, som mange af læserne og skribenterne ønsker sig.
Jeg kan kun tale på egne vegne. Men jeg tror, at du lægger mig og andre ord i munden, som vi ikke nødvendigvis har sagt nogen af os. Debatten handler primært om, hvorvidt vi skal anvende 2 pct. af bnp på forsvar. Du argumenterer for, at det er urealistisk og ikke nytter, fordi Forsvaret slet ikke kan absorbere så mange penge, og at Forsvaret heller ikke er i stand til at rekruttere og fastholde det nødvendige antal medarbejdere.
Lad mig bare sige, at jeg er helt uenig i begge dele. Man kan sagtens opskalere værnepligten på en fornuftig måde, som både giver tyngde og robusthed uden at genskabe et “koldkrigsforsvar”, og Forsvaret kunne sagtens absorbere pengene, så vi havde et mere troværdigt og moderne forsvar – meget langt fra et “koldkrigsforsvar”.
Man kunne indledningsvis anskaffe det materiel, som er nødvendigt, afvikle de nødvendige øvelser og skydninger med den nødvendige ammunition og det nødvendige personel. Man kunne genoprette ubådsvæsenet, købe nogle flere kampfly og genskabe en flåde, så Søværnet igen råder over andet end bare et tre krigsskibe. Pengene får hurtigt ben at gå på. Men det skal give mening, og man skal selvfølgelig tro på projektet. Hvis officersstanden siger som du, er der lang vej, og så er projektet dødfødt 🙂
Hej igen, Peter.
Jeg mener grundlæggende ikke, at det er (den faste) officersstands professionelle opgave at føre politik, men derimod at drive og optimere det forsvar, politikerne – og dermed befolkningen – vil betale for. I den proces skal primært Forsvarschefen selvfølgelig rådgive politikerne. Og naturligvis kan officersstanden udtrykke alle de personlige holdninger, den vil, som nogle få af os (for få, desværre) gør her på OLFI.
i denne blog forholder jeg mig ikke mindst til Jeppes replik om at bruge op mod 20 mia ekstra – årligt – til “konventionelt forsvar”, et begreb jeg fortolker som “meget mere af det samme samt nye ubåde og genindførelse af en række andre kapaciteter, vi tidligere har udfaset”.
Dette vil blive umådeligt mandskabskrævende m.h.t. etablering af nye faste kadrer af fastansat personel, professionelle specialister m.fl. (Flere værnepligtige kan man altid skaffe). Jeg mener derfor, at jeg er yderst realistisk, når jeg vurderer, at der med nutidens mangel på arbejdskraft, højkonjunktur osv. ikke eksisterer et grundlag for en sådan personelmæssig forøgelse.
Så jeg påtager mig ikke noget medansvar for, at sådan et projekt vil være dødfødt. Rekruttering og fastholdelse er udfordrende nok allerede, og Forsvaret må først og fremmest fokusere på overhovedet at bemande den nuværende struktur. Skulle Forsvaret få flere penge, kan de efter min mening kun bruges på ting, som kræver et minimum af ekstra personel. Dette kan naturligvis inkludere en egentlig krigsreserve af materiel, ammunition osv.
Jeg kan tilføje, at fænomenet slet ikke er isoleret til Danmark; i Storbritannien, hvor jeg gør tjeneste, styrtbløder det britiske forsvar i form af fast personel, som forlader rækkerne. Og det er altså ikke officersstandens skyld (selv om enkelte britiske officerer muligvis godt kan være en smule gammeldags i deres ledelsesstil 🙂
Jeg undre mig forsat over at “man” fastholder at udgifterne i 2023 udgør 1,22 pct af BNP. BNP vokser jo i de 6 år må man håbe og formode. så med min lommeregner nærmer vi os mere 1 pct end 1,22 pct. Når men “nummeret” går vel op for NATO på et eller andet tidspunkt, og vel også for forsvaret……..når de nu skal genbevæbne en fuld (hvis det bliver til noget) Brigade, samt udruste vore sejlende enheder med andet end 12,7 mm og andet nærforsvars grej.
Det der allermest kan undre er at ordførerne i de forsvarsvenlige partier ikke har fanget det endnu, eller har de? men de er jo også i karrieren på en måde.
Rigtig fin lille analyse, der klart viser, at regeringens såkaldte substantielle løft af forsvaret ikke holder.
Så længe der ikke skabes enighed i Alliancen om en nuancering af 2% målsætningen, så ikke kun Cash, men også Capability og Commitment indgår i ligningen (og det kommer næppe til at ske under den nuværende amerikanske præsident), så er Danmark selvfølgelig forpligtet til at arbejde i retning af de 2%.
Men jeg har svært ved at se, hvordan Forsvaret skulle kunne konsumere de 15-20 mia. kroner ekstra, selv med det meget lange lys på. Det er navnlig svært at se, hvordan der skal kunne rekrutteres, uddannes og fastholdes ret mange flere medarbejdere end i dag. Et hurtigt kig på Job i Forsvaret viser, at der allerede med den nuværende struktur er i hundredevis af ledige stillinger – og heraf mange i genopslag.
En eventuel – men politisk ret urealistisk – yderligere forøgelse af forsvarsbudgettet kan derfor i min optik kun bruges på meget teknologitunge og mandskabsfattige kapaciteter, som.eks. kampfly.
P.S.
Det nemmeste ville være at give os allesammen mere i løn – sådan lige knap det dobbelte. Så ville målet om 2 % hurtigt være nået, når nu det alene skal være inputtet målt i penge, der tæller 😉
Det er jo en interessant artikel!
Forfatteren konkluderer, at forsvarsbudgettet løftes med 20% (løbende kroner) frem mod 2023 – men konkluderer samtidig, at Forsvaret nedprioriteres og reelt ikke tilføres ekstra midler. Interessant. Konklusionen bygger på et antal argumenter. Lad os se på dem:
1. F-35 kommer til at sluge nogle af midlerne. Og det er jo nok rigtigt. Man kan kun frygte for, hvorledes omkostningerne her reelt kommer til at se ud. Men sidste gang jeg checkede lignede F-35 også et kampfly, så det er vel ikke helt unaturligt at noget af Forsvarsbudgettet skal anvendes på det?
2. Citat: ” Som det ses, nedprioriteres Forsvaret i perioden 2019-2021 i forhold til statens øvrige udgifter” Som argumentation for denne konklusion henvises til en figur, der viser Forsvarsbudgettet i % af BNP. Men ”statens udgifter” har altså ikke noget med BNP at gøre. BNP er en meget svær størrelse som basalt set prøver at måle værditilvæksten i Kongeriget. Der er nok ikke mange af os almindelige mennesker, der reelt har helt greb i hvordan det måles, men ”statens udgifter” er det altså ikke. 2% BNP målestokken er reelt ubrugelig, fordi den holder forsvarsudgifterne op mod hvor dygtige vi er til at skabe vækst i Kongeriget – og vores Forsvarsudgifter skal vel ikke defineres i forhold til om vi er gode eller dårlige til at skabe vækst i Danmark, men i forhold til det reelle behov der er.
3. Endelig fremhæver forfatteren at stadigt flere penge skal anvendes til ” ikke-militære opgaver såsom politi- og grænsevagt samt civil cybersikkerhed”. Well well. Vi skriver 2018. Sikkerhed og forsvar er altså ikke mere kun noget med tropper højre og venstre om bakken. Så ja, der er nye områder der skal etableres/udbygges. Og ja, hvis de skal have penge er der færre til kampvogne. Men det er altså en del af dagens slagmark, og hvis vi endelig skulle tale reelle trusler mod nationalterritoriet er cyber da langt mere relevant end end en ekstra kampbattaljon. Og det er da Forsvar!
Forfatteren ender med at konkludere: ” Det substantielle løftebrud ligger i den insisterede måde, hvorpå nedprioriteringen af Forsvaret fortsat sælges”. Jeg er bare lodret uenig. Som forfatteren selv konkluderer, stiger forsvarsbudgettet i perioden. Det er da ikke en nedprioritering? Vi kigger ind i en forligsperiode hvor vi får genopbygget ganske væsentlige kapaciteter, og hvor vi i 2023 vil stå langt, langt stærkere end hvor vi står i dag. At vi så lever i et fantastisk land hvor vi samtidig er i stand til at forbedre vores samlede økonomi (og dermed det der BNP) skal da ikke forveksles med at forsvaret ikke får tilført øgede midler.
Og forøvrigt mener jeg (som forfatteren) at vi burde leve op til tilsagnet om løfte forsvarsbudgettet (markant mere end det nuværende). Det er der behov for og det har vi lovet, så det skal vi levere.