DEBAT: Uden EU-forsvarsforbeholdet får Danmark langt bedre muligheder for at pleje egne sikkerhedspolitiske og udenrigsøkonomiske interesser såvel som fællesnordiske værdier. Selv om USA er Danmarks vigtigste allierede, er det ikke i småstaters interesse at blive for afhængige af én part under stormagtsrivalisering, skriver major Jan Werner Mathiasen.
Efter en kort og intens valgkamp, der glimtede ved mangel på faglige sikkerhedspolitiske argumenter, stemte 66,9 pct. af de fremmødte danskere den 1. juni ja til at afskaffe EU-forsvarsforbeholdet. Dermed kan danske politikere fremover beslutte, om, hvornår og hvordan Danmark skal deltage i EU’s Fælles Sikkerheds- og Forsvarspolitik (FSFP). Den 1. juli 2022 indtrådte Danmark således i et mellemstatsligt sikkerheds- og forsvarspolitisk samarbejde, hvor Folketinget i sidste ende afgør, om det er i dansk interesse at deltage.
Upåagtet de mange bekymringer op til folkeafstemningen medfører dette ikke suverænitetsafgivelse, medmindre EU-traktaten ændres og godkendes i samtlige EU-lande. Efter afskaffelsen af forsvarsforbeholdet bliver Danmark altså ikke tvunget ind i militære operationer imod danske værdier og interesser.
Set i lyset af de sikkerhedspolitiske omvæltninger, der omgiver Europa, bliver det europæiske forsvarssamarbejde essentielt for Danmark, fordi vi drager ubetinget fordel af i fremtiden at kunne vælge mellem flere organisatoriske rammer for den militære magtanvendelse. Denne mulighed understøtter både Danmarks udenrigs- og sikkerhedspolitiske tradition, dansk udenrigsøkonomi, Forsvarets professionalisme, skiftende regeringers politiske ambitioner såvel som dansk strategisk autonomi.
Danmark har en lang udenrigs- og sikkerhedspolitisk tradition
Selvom flere multinationale selskabers bundlinjer er større end de fleste staters BNP, og private militære virksomheder som Blackwater og Wagnergruppen overgår flere europæiske småstater i forsvarskapaciteter, er stater fortsat de primære aktører i verden. Det skyldes, at stater er den eneste legitime udøver af organiseret vold inden for såvel som uden for eget geografisk kontrollerede område. Dermed er Danmarks overordnede udenrigspolitiske målsætning at sikre egen overlevelse i det internationale system af stater med alle tilgængelige magtmidler. Udenrigs- og sikkerhedspolitikken sikrer ud over territorial suverænitet også politisk selvbestemmelse, økonomisk vækst samt de værdier, der konstituerer det danske samfund.
Til dette formål anvendes en række diplomatiske, økonomiske og militære kapaciteter, som småstaten Danmark primært har bragt i anvendelse gennem de internationale organisationer, FN, NATO og EF/EU. Denne praksis betegnes som den kompartmentaliserede eller fragmenterede udenrigspolitik, hvor Danmark mere bevidst end andre sammenlignelige småstater vælger organisatorisk ramme i forhold til sine målsætninger.
Efter NATO-medlemskabet i 1949 lå den hårde militære sikkerhedspolitik og territorielle afskrækkelse således forankret i den transatlantiske forbindelse til USA. Udenrigsøkonomien sikredes primært i det europæiske samarbejde og siden 1973 i EF/EU. Værdipolitikken, herunder freds- og bistandspolitikken, udbredte Danmark gennem FN’s institutioner og i et særligt nordisk idéhistorisk fælleskab. Frem til Berlinmurens fald var forsvarspolitikken forankret i Nato, og Forsvaret blev kun anvendt uden for landets grænser i rammen af FN’s fredsbevarende operationer.
Op gennem tiden har danske diplomater og embedsmænd udvist en særlig evne til at opnå politiske målsætninger gennem denne søjleopdeling. Selvom der har været ændrede prioriteringer mellem de bærende organisationer, er denne opdeling fortsat indlejret i Danmarks udenrigspolitiske selvforståelse i dag. Et kig på de to seneste regeringers udenrigs- og sikkerhedspolitiske strategier dokumenterer fint, at sikkerhed inden for det brede sikkerhedsbegreb fortsat opnås gennem differentieret institutionaliseret samarbejde. Både globalt, kontinentalt, regionalt såvel som transatlantisk. Danmark bidrager i regi af respektive organisationer, på den måde det bedst tjener sikkerhedspolitiske og udenrigsøkonomiske interesser såvel som danske værdier.
Danmark fører en aktivistisk udenrigs- og sikkerhedspolitik
Fra afslutningen af Den Kolde Krig har Danmark ført en aktiv sikkerhedspolitik med øget grad af anvendelse af Forsvaret uden for landets grænser. Først med Baltikumpolitikken i slut-80’erne, korvetbidraget til Golfen i 1990/1991 og sidenhen med FN- og Nato-indsatserne i Kroatien, Bosnien og Kosovo op gennem 1990’erne.
Siden 9/11 har den militære dimension af Danmarks sikkerhedspolitik været tiltagende, og politikere på tværs af partier har været endog meget villige til at anvende Forsvaret i internationale operationer. Denne anvendelse har både været relateret til territoriel sikkerhed (terror og trusler mod verdensordenen), udenrigsøkonomiske interesser (anti-pirateri og stabilitet på verdenshavene) såvel som værdier (demokratiudbredelse og brud på menneskerettigheder). Derfor har danske soldater fra alle tre værn såvel som Specialoperationskommandoen været indsat i Afghanistan, Irak og Mali, over Libyen og Syrien såvel som i Adenbugten og Guineabugten.
Sideløbende med forfølgelsen af egne målsætninger i samtlige indsatser har Danmark opnået anerkendelse som en international ansvarlig stat i FN, Nato og EU. Derigennem har danske politikere oplevet, at renommeet som troværdig, kyndig og engageret militærpartner har givet indflydelse inden for andre politikområder. Danske politikere og embedsmænd taler simpelthen med større vægt i de internationale organisationer som følge af den aktive anvendelse af Forsvaret.
Dette engagement har haft betydning for Danmarks udenrigs- og sikkerhedspolitiske muligheder i andre organisatoriske rammer. Således har Danmarks styrkede position i NATO til dels kompenseret for manglende deltagelse i FSFP. På tilsvarende måde bliver Danmarks kandidatur til en plads i FN’s Sikkerhedsråd fra 2025-2026 ikke kun vægtet på baggrund af Forsvarets deltagelse i FN-regi. Hvis dette var tilfældet ville den politiske interesse i at bidrage mere substantielt til FN’s mange militære indsatser sandsynligvis være større. Med den ændrede sikkerhedspolitiske situation og det øgede forsvarsbudget får Danmark brug for endnu en organisatorisk ramme for anvendelsen af Forsvaret.
Sikkerhed og udenrigsøkonomi går hånd i hånd
USA har længe ønsket, at Europa skulle gøre mere for egen sikkerhed og opbygge militære kapaciteter, der på sigt kan stilles til rådighed for Nato uden for det transatlantiske område. Fra Obama over Trump til Biden har Washingtons skiftende administrationers motivationsstrategier pisket de fredsforbrugende europæere til at levere mere til Natos afskrækkelsesprofil. Hvad Trumps trusler ikke formåede, klarede Putins angrebskrig i Ukraine for Biden.
Men årsagen til den amerikanske fokusering skal ikke primært ses i relation til den europæiske sikkerhedsorden. Med blikket skarpt rettet mod Beijings selvhævdende fremfærd i Indo-Pacific-området vil USA nemlig snart trække Nato med ind i en militær balancering af Kina. USA har altid og vil fortsat anvende Nato i rammen af egne prioriteringer, og USA styrer de strategiske koncepter i den retning.
De europæiske lande er både afhængige af USA’s militære kapaciteter inden for efterretninger og strategisk logistik og samtidig bekymrede for, at USA trækker sig fra den europæiske sikkerhedsorden. Da Tyskland den 27. februar stemplede ind i den sikkerhedspolitiske virkelighed med svimlende 100 mia. euro i forsvarsinvesteringer, var det derfor ikke alene en konsekvens af Putins angreb på Ukraine. Det handlede også om Tysklands og dermed Europas strategiske autonomi til selv at bestemme, hvornår og i hvilket omfang USA fremover kan diktere udenrigs- og sikkerhedspolitikken for Europa.
Samtidig vil investeringerne styrke tyske teknologivirksomheder, der på sigt hjemtager samfundsvitale kommunikations- og IT-områder i rammen af EU’s permanente strukturerede forsvarssamarbejde (PESCO). Dermed har afskaffelsen af forbeholdet sparket døren ind til det europæiske marked for den voksende danske forsvarsindustri, der snart omsætter for fem mia. kr. og beskæftiger over 5.000 ansatte. Med en plads omkring bordet i PESCO-samarbejdet og Forsvarsagenturet er Danmark sikret indflydelse på retningen for fremtidens forsvarsudvikling.
Dermed går hårde sikkerhedspolitiske interesser hånd i hånd med udenrigsøkonomiske, hvilket den øgede anvendelse af forsvarsattachéer i blandt andet Mellemøsten og Asien da også længe har bekræftet. I lande, hvor Forsvaret kan åbne dørene for politisk indflydelse og dansk erhvervsliv, suppleres danske ambassader nemlig flittigt med forsvarsattachéer med særskilte porteføljer.
Danmark spiller en rolle i både Nato, EU og det Nordiske idéfællesskab
Nato prioriterer militær afskrækkelse af Kina og Rusland og fokuserer fremover i mindre grad på trusler fra det bredere sikkerhedsbegreb. Dermed tegner der sig en arbejdsmæssig opdeling, hvor EU selv må håndtere trusler mod sammenhængskraften i Europa. Ud over migration og terror fra skrøbelige stater vil EU fremadrettet skulle håndtere de såkaldte gråzonekonflikter som cyberangreb og desinformationskampagner.
I takt med, at forsvarsbudgetterne nærmer sig Natos mål om to pct. af BNP, overføres håndteringen af gråzonekonflikterne til de enkelte landes forsvarsbudgetter og dermed EU’s forsvarsområde. Dette forstærker tendensen til, at gråzonekonflikter med Rusland håndteres uden om Nato, så militær eskalation undgås. I Baltikum, hvor russiske aktiviteter udfordrer samfundssikkerheden, anskues EU i forvejen som en organisation, hvor risikoen, for at gråzonekonflikter eskalerer til militær konfrontation, er mindre. Derfor vil EU fremover spille en langt mere central rolle i koordinationen af forsvaret mod fjendtligtsindede påvirkningsoperationer.
Fremadrettet vil konfliktforebyggende indsatser inden for såvel som i periferien af den europæiske sikkerhedsorden blive håndteret af enten EU, Frankrig eller Italien, der er endog meget engageret på Vestbalkan. Såfremt Danmark ønsker at bidrage militært til freds- og stabiliseringsindsatser, bliver det derfor i regi af EU, hvor vores nordiske brødre i forvejen er militært tilstede. Danmark har bidraget substantielt til stabiliseringsoperationer og militær kapacitetsopbygning i Mellemøsten og Nordafrika og Sahel i ramme af FN og Frankrigs interventioner. Derudover har Danmark gode erfaringer med bilateralt strategisk samarbejde med Kenya og Ghana. Her kan deltagelsen i FSFP give øget politisk indflydelse såvel som mulighed for at veksle mellem forskellige organisatoriske rammer, skulle dette blive nødvendigt.
Med en tiltagende proxykonflikt mellem EU og Rusland i Sahel og på længere sigt mellem EU og Kina i andre områder af Afrika vil det være en fordel for Danmark at kunne veksle mellem så mange organisatoriske rammer som muligt. Bliver dansk tilstedeværelse vanskeliggjort i én ramme i ét scenarie, kan de militære kapaciteter anvendes i en anden. Uden at være alt for kontrafaktisk kunne et mere formaliseret EU-samarbejde have været nyttiggjort i forbindelse med deployeringen af “Esbern Snare” til Guineabugten, hvor Spanien, Frankrig, Italien og Portugal alle har været til stede. Nu drog Danmark afsted for sig selv og opnåede dermed ikke sine sikkerhedspolitiske og udenrigsøkonomiske målsætninger.
Med dansk deltagelse i FSFP og Sverige og Finland som medlem af Nato åbnes der op for nye muligheder i det nordiske forsvarssamarbejde, særligt i forhold til Østersøen og relationerne til de tre baltiske lande. Danmark har en lang tradition for at støtte Estland, Letland og Litauens selvstændighed og integration i Nato og EU. Fra midt-90’erne har Forsvaret opbygget hærstrukturer og militære uddannelsesinstitutioner samt taget baltiske lande med i internationale operationer på Balkan og i Irak. Efter 2014 har alle værn bidraget substantielt til afskrækkelsen af Rusland med både F-16, flådefartøjer såvel som bataljonskampgrupper. Derudover er Danmark rammenation og initiativtager for det store Nato divisionshovedkvarter i Riga.
Dette har gjort Danmark til den mest centrale nordiske sikkerhedspolitiske samarbejdspartner for Estland, Letland og Litauen. Når Sverige og Finlands sikkerhed er garanteret af Washingtontraktaten, vil begge lande kunne spille en større rolle i forsvarssamarbejdet i Østersøregionen. Derved kan Danmark drage nytte af begge lande ved at invitere dem ind i Nato-hovedkvarteret i Riga og derigennem trække på efterretningsindhentning, analysekapacitet såvel som stabsstøtteelementer. Med foden inden for EU’s forsvarssamarbejde kan Danmark bedre udvikle kapaciteter inden for gråzonekonflikter, hvor særligt Finland har investeret massivt i forskning og kapacitetsopbygning.
Danmark har udsigt til politisk indflydelse og strategisk autonomi
Danmarks politiske indflydelse i FN, Nato og til dels EU hænger sammen med politisk vilje bag såvel som effekten af Forsvarets deltagelse i internationale operationer. Derfor bliver fortsat anvendelse af Forsvaret uden for NATO’s kollektive afskrækkelse en politisk prioritering, uanset om regeringen er blå eller rød.
Der er ingen konflikt mellem den territorielle afskrækkelseskapacitet i NATO og en aktiv anvendelse af knappe militære kapaciteter i FN’s, EU’s eller Frankrigs missioner. Tværtimod, så hviler afskrækkelsens troværdighed på et højt fagligt niveau. Det er ingen hemmelighed, at Forsvaret netop har sikret Danmark indflydelse i de internationale organisationer gennem det høje kompetenceniveau, som de internationale missioners kamperfaring giver. Hvis Forsvaret ikke periodevis indsættes i skarpere internationale missioner, så vedbliver Danmark ikke med at være en attraktiv militærpartner. Dermed går de politiske ambitioner for Forsvaret hånd i hånd med den militærprofessionelle selvforståelse.
Gennem 30 år med forsvarsforbehold har Danmark primært søgt politisk indflydelse og opnået militærfaglig kompetenceudvikling i et tæt militært parløb med USA. Dette selvom det periodevis har været på kant med fælleseuropæiske såvel som danske interesser og værdipolitiske målsætninger. Det første var tilfældet med invasionen af Irak i 2003 og begge i USA’s håndtering af atomaftalen med Iran under Donald Trump. Her valgte Danmark en franskledet europæisk ramme for deployeringen af “Iver Huitfeldt” til Hormuzstrædet, på trods af at USA specifikt havde anmodet om et dansk fregatbidrag. Havde det været en EU ledet fælleseuropæisk ramme, kunne Danmark ikke undslå sig deltagelse i USA’s tvangsdiplomati med den begrundelse, at kapaciteten allerede var forpligtet til anden side.
Nærlæses Krigsudredningen fra 2019, kan det delvist konkluderes, at Danmark generelt begrunder afslag på anmodede militærbidrag i manglende kapaciteter. Kombineres færre internationale missioner i Nato-regi og et handlingslammet FN med flere kapaciteter som følge af forsvarsbudgetforøgelsen, så bliver det mere end svært at bruge det argument over for kommende administrationer i Washington. Upåagtet at USA er Danmarks vigtigste og mest værdsatte allierede, så er det ikke i småstaters interesse at blive for afhængige af én part under stormagtsrivalisering. Afhængighed mindsker handlerummet og øger risikoen for at blive tvunget ind i en konflikt, der ikke tjener småstatens brede sikkerhedsinteresser.
Uden forsvarsforbeholdet kan Danmark derimod vælge mere frit mellem den transatlantiske relation og det europæiske fælleskab, som det passer ind i den kompartmentaliserede udenrigs- og sikkerhedspolitik. Det giver både politisk indflydelse såvel som strategisk autonomi, hvilket er uvurderligt i en periode præget af øget stormagtskonkurrence. Afskaffelsen af forsvarsforbeholdet giver Danmark langt flere muligheder for at pleje egne sikkerhedspolitiske og udenrigsøkonomiske interesser såvel som fællesnordiske værdier. Derigennem forøges både dansk politisk indflydelse såvel som strategisk autonomi.
I rammen af den udenrigspolitiske tradition har Danmark nu igen mulighed for aktivt at opnå egne sikkerhedspolitiske målsætninger i de organisatoriske rammer, der passer bedst. Ved aktivt at vælge mellem de forskellige organisationer kan Danmark undgå at blive trukket ind i politiske såvel som militære konfrontationer med andre stormagter. Dette er vigtigt, når og såfremt allieredes interesser ikke tjener egne målsætninger.
I takt med at de militære kapaciteter forøges, vil sikkerhedspolitikken blive yderligere ’militariseret’, og udfordringer inden for det brede sikkerhedsbegreb finde militære løsninger. Derfor er det helt afgørende for Danmarks overlevelse, at skiftende regeringer kontinuerligt afvejer anvendelsen af militærmagt op mod fordele og ulemper. For at en militærkyndig småstat som Danmark kan det, spiller fuldt medlemskab af de internationale organisationer den helt afgørende rolle.
