ANALYSE. Regeringscheferne i de nordiske og baltiske lande har bedt tidligere Nato-generalsekretær Jens Stoltenberg om at udarbejde en ny rapport om sikkerheds- og forsvarssamarbejde. Formålet er at formulere anbefalinger til fremtidigt nordisk-baltisk samarbejde, der aldrig har været så meget momentum for som nu.
Nordisk forsvarssamarbejde er ikke nogen ny idé. Men efter Ruslands invasion af Ukraine i 2022 har en række faktorer betydet, at et øget samarbejde aldrig har været mere aktuelt eller oplevet større momentum. Senest har regeringscheferne i de nordiske og baltiske lande bedt tidligere Nato-generalsekretær Jens Stoltenberg om at udarbejde en ny rapport med anbefalinger til et fremtidigt sikkerheds- og forsvarssamarbejde mellem de nordiske lande og Baltikum.
Rapporten er led i en årelang udvikling med tiltagende samarbejdsinitiativer, som for alvor har fået vind i sejlene efter Finlands og Sveriges optagelse i Nato, der med et snuptag fjernede den største hindring for samarbejde. En tendens, som er blevet yderligere forstærket i takt med, at det transatlantiske forhold er blevet betragteligt svækket under Donald Trump. I denne analyse retter vi imidlertid fokus på vilkårene for et øget nordisk forsvarssamarbejde.
Artiklen fortsætter under henvisningen …
Et samlet Norden i Nato vidner om tidens altoverskyggende trussel fra Rusland
Lad os derfor indlede med en kort historisk gennemgang af udviklingen i samarbejdet. I perioden op til Natos oprettelse i 1949 var der drøftelser mellem Danmark, Norge og Sverige om et forsvarsforbund. Dengang strandede planerne på grund af uforenelige ønsker i Norge og Sverige til, hvordan forbundet skulle positionere sig i den tiltagende konflikt mellem USA og Sovjetunionen. Resultatet blev, at Danmark, Island og Norge søgte ind i Nato, mens Sverige og Finland fortsatte deres væbnede neutralitet. Finland så sig dog nødsaget til at indgå en venskabspagt med Sovjetunionen. Den Kolde Krig og de nordiske landes forskellige tilgange til forsvar og sikkerhed satte dengang derfor grænser for omfanget af nordisk samarbejde.
Voksende ønske om øget samarbejde
Med afslutningen på Den Kolde Krig og de afledte geopolitiske forandringer opstod der nye muligheder for samarbejde. Finland opsagde venskabspagten med Rusland og meldte sig sammen med Sverige i 1995 ind i EU. Hermed opgav de neutralitetspolitikken, men valgte at forblive alliancefrie og stå uden for Nato. Det var dog af mindre betydning, fordi Finland og Sverige gradvist nærmerede sig det europæiske og transatlantiske sikkerhedsfællesskab. Det betød, at vilkårene for øget nordisk samarbejde blev bedre, samtidig med at der var politisk momentum for at styrke samarbejdet.
Et voksende ønske om at styrke det nordiske samarbejde stod derfor højt på agendaen, og resultatet blev en bred vifte af samarbejdsformater, som i 2009 blev lagt sammen med oprettelsen af Nordic Defence Cooperation – NORDEFCO. Samme år kom ’Stoltenbergrapporten’, som de nordiske udenrigsministre havde bedt den forhenværende norske udenrigs- og forsvarsminister Thorvald Stoltenberg om at udarbejde med anbefalinger til øget nordisk samarbejde på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område. Implementeringen viste sig imidlertid vanskelig, og samarbejdet blev i praksis besværliggjort af divergerende syn på håndteringen af Rusland og landenes forskellige tilknytning til EU og Nato.
Artiklen fortsætter under henvisningen …
Washington forbereder sig til at fejre Natos 75 års fødselsdag
I 2014 blev Ruslands annektering af Krim en katalysator for revitalisering af det nordiske samarbejde. De nordiske lande så nu alle Rusland som den centrale sikkerhedsudfordring i Norden, hvilket medførte et øget fokus på nærområdet i form af Arktis og Østersøen. Selvom interessesammenfaldet steg, og Finland og Sverige fik privilegeret partnerskabsstatus i Nato, og alle landene delte syn på værdien af et tæt partnerskab med USA, var der dog grænser for, hvor dybt samarbejdet kunne blive, når det kun gjaldt i fredstid.
Det ændrede sig med Ruslands invasion af Ukraine i 2022. Med ét indtraf der et markant holdningsskifte både blandt politiske beslutningstagere og i befolkningen i synet på Nato-medlemskab i Finland og Sverige, og samme år søgte begge lande om optagelse i Nato. Et lignende holdningsskifte skete i Danmark, og ved folkeafstemningen i juni 2022 stemte 66 pct. af danskerne for at ophæve EU-forsvarsforbeholdet, som siden 1993 havde betydet, at Danmark ikke deltog i de dele af EU’s udenrigs- og sikkerhedspolitik, der havde indvirkning på forsvarsområdet.
De strategiske prioriteter er derfor nu i samklang, og de største strukturelle hindringer for et tættere samarbejde er væk. Alle fem nordiske lande er i dag medlemmer af Nato og har mulighed for at indgå i EU’s forsvarssamarbejde. Dermed er et dybdegående nordisk sikkerheds- og forsvarssamarbejde blevet både lettere og mere højaktuelt end nogensinde.
Med eller uden USA?
Både den sikkerhedspolitiske situation og de militærstrategiske årsager gør, at et tættere nordisk samarbejde giver mere mening. Der er enighed om, at europæerne skal tage et større ansvar for egen sikkerhed. Og med Trumps tilbagekomst er frygten for, at Europa kan ende med at skulle klare sig selv sikkerhedspolitisk, vokset. Uanset om fremtiden byder på bedre tider, status quo, transatlantisk splittelse eller europæisk fragmentering, står én ting klart: De nordiske lande må tage større ansvar for egen sikkerhed.
Ingen af de nordiske lande – måske med undtagelse af Finland – er i stand til alene at opretholde et troværdigt forsvar af eget territorium. Ved at kombinere landenes kapaciteter og forskellige kompetencer i et mere integreret samarbejde kan Norden stå stærkere både som aktør i og uden for Nato og EU. Et tættere samarbejde vil skabe en mere sammenhængende forsvarsstruktur med bedre evne til at dække såvel Østersøen som Nordatlanten.
Integration vil samtidig optimere ressourceforbruget, skabe større operativ fleksibilitet og reducere redundans i forsvarsstrukturerne. Særligt de nordiske flyvevåben er allerede gået langt i denne retning med en ambition om at etablere ét samlet luftforsvar. Men selvom Nato bakker op om regionale samarbejder inden for alliancen, bør Norden som samlet aktør i Nato være opmærksom på ikke at overspille sin rolle som ’en klub i klubben’.
Artiklen fortsætter under henvisningen …
Trumps tilbagekomst har skabt usikkerhed om USA’s fortsatte tilknytning til Europa. Hvis de fem nordiske lande ikke længere kan regne med USA som hjørnestenen i deres sikkerhedspolitiske strategier, bliver værdien af alternative forsvarsfællesskaber som det nordiske endnu højere. Dette gælder også i forsvarsindustrien, hvor der er skabt nye dynamikker. Det skyldes blandt andet den usikkerhed, der i den seneste tid er sået om amerikanske våbenleverancer, eksempelvis vedrørende ammunition til indkøbte systemer og rygter om en såkaldt amerikansk ’kill switch’ i højteknologisk udstyr, der skulle kunne gøre udstyret uanvendeligt. Hvor det for bare få måneder siden kunne være et mål i sig selv at købe amerikansk, så kan man i stedet spørge, om det nu burde være et mål i sig selv at købe nordisk og/eller europæisk?
Samarbejde om forsvarsindustri og militære anskaffelser er et af de områder, hvor nordisk forsvarssamarbejde har haft vanskeligst ved at skabe resultater. Men de nye vilkår rummer også helt nye muligheder. Det handler i høj grad om at arbejde sammen om anskaffelser og produktion med samarbejdspartnere, man stoler på, og som man forventer at skulle arbejde sammen med i felten. I fællesskab kan der etableres langt mere stabile forsyningskæder.
Tiden er inde
Forskellene i de nordiske landes sikkerhedsprioriteter og tilhørsforhold er altså stort set udvisket nu, og man kan spørge sig selv, hvornår et integreret nordisk forsvarssamarbejde skulle give mere mening end nu? For i dag er tilliden til vores nordiske naboer som allierede langt højere, end den er til EU og Nato. Det så vi blandt andet ved, at de andre nordiske lande var at finde blandt Danmarks og Grønlands mest trofaste støtter i forhold til Trumps bestræbelser på at annektere Grønland – på trods af deres egen store afhængighed af USA.
Artiklen fortsætter under henvisningen …
Uanset hvilke meldinger, der lyder fra Washington til Kreml, og uanset hvordan fremtiden ser ud for Nato-alliancen, vil etableringen af robuste og velfungerende strukturer, der har relevans i både freds- og konflikttid give mening for alle de nordiske lande.
Der er derfor god grund til at imødese den bebudede rapport om sikkerheds- og forsvarssamarbejde og nærstudere de muligheder for yderligere samarbejde, som den har til opgave at anvise. Mens vi venter, kan man med fordel genbesøge de anbefalinger, som den ældre Stoltenberg lancerede i 2009. De er fortsat aktuelle, eksempelvis i forhold til fællesnordiske bidrag til internationale operationer og militærsamarbejde om træning, operationer og materielindkøb.
Denne analyse er forfattet af ph.d.-stipendiat Petra Mathilde Jørs, seniorforsker Mikkel Runge Olesen og ph.d.-stipendiat Jakob Linnet Schmidt – alle fra Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS).